Nowelizacja ustawy o prowadzeniu zbiórek publicznych?

14.3.2018

Resort administracji przygotował projekt ustawy o zmianie ustawy o prowadzeniu zbiórek publicznych. Jest odpowiedzią na sytuację z końca stycznia br., w której Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie posiadał narzędzi do zablokowania zbiórki publicznej budzącej wiele kontrowersji. Uwagę na to zwracały liczne instytucje i media. Jak zapewnił wiceminister Paweł Szefernaker: - "Proponowane przepisy nie mają na celu ograniczenia jakiejkolwiek działalności podmiotów, które przeprowadzają na co dzień zbiórki publiczne. Proponowane rozwiązanie będzie miało swoje zastosowanie jedynie w sytuacjach nadzwyczajnych".

Co zaproponowano?

Projekt przewiduje uprawnienie ministra właściwego do spraw administracji publicznej do wykreślenia w drodze decyzji administracyjnej informacji o zgłoszeniu zbiórki publicznej z portalu zbiórek publicznych w przypadku wykorzystywania zbiórek publicznych do finansowania celów sprzecznych z zasadami współżycia społecznego lub ważnym interesem publicznym.

Przewiduje jednocześnie możliwość określenia nowego celu zbiórki publicznej przez jej organizatora. Co do tak wskazanego celu zbiórki publicznej ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej przysługiwało będzie prawo sprzeciwu, gdy nowo wskazany cel zbiórki również będzie sprzeczny z zasadami współżycia społecznego lub ważnym interesem publicznym. W takim przypadku minister właściwy do spraw administracji określał będzie nowy cel zbiórki w drodze decyzji administracyjnej.

Cel zbiórki wskazany przez jej organizatora będzie mógł być realizowany, o ile minister właściwy do spraw administracji publicznej nie skorzysta z wskazanego powyżej prawa do sprzeciwu.

Proponowane rozwiązania spotkały się z krytyką organizacji pozarządowych.

Skąd potrzeba zmian?

W obowiązującym stanie prawnym rejestracja zbiórki publicznej, przy uwzględnieniu art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 2014 r. o zasadach prowadzenia zbiórek publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1223), jest uzależniona od zakwalifikowania celu organizowanej zbiórki publicznej jako celu religijnego, celu zgodnego z celem powołania komitetu społecznego lub jako zgodnego ze sferą zadań publicznych określonych w art. 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2016 r. poz. 1817). Katalog tych zadań został ukształtowany przez ustawodawcę na tyle szeroko, że w zasadzie możliwe jest zakwalifikowanie niemalże każdego potencjalnego celu zbiórki publicznej jako jednego z zadań publicznych, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Dlatego - zdaniem resortu administracji - zasadne jest stworzenie regulacji prawnych zapobiegających wykorzystywaniu zbiórek publicznych do finansowania celów sprzecznych z zasadami współżycia społecznego lub ważnym interesem publicznym.

Adam Bodnar krytycznie o projekcie zmian w prowadzeniu zbiórek publicznych

Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, iż jest zaniepokojony projektem zmian w prowadzeniu zbiórek publicznych; jego zdaniem mogą one naruszać zasady Konstytucji RP. Za szczególnie groźne Adam Bodnar uważa przyznanie ministrowi znacznej swobody w przerywaniu zbiórki już trwającej - w połączeniu z jego prawem wskazywania innego celu, na jaki mają trafić zebrane środki. Według RPO, wprowadzenie zmian oznaczałoby częściowy powrót do wcześniejszych przepisów, przeciw którym występował jego poprzednik na urzędzie Rzecznika Janusz Kochanowski.

RPO napisał do ministra spraw wewnętrznych i administracji Joachima Brudzińskiego w związku z propozycją zmian ustawy o zasadach prowadzenia zbiórek publicznych. Podkreślił, że prace legislacyjne podjęto w reakcji na pojedynczy przypadek budzącej wątpliwości zbiórki publicznej (chodzi o zorganizowaną przez Stowarzyszenie Duma i Nowoczesność zbiórkę dla Janusza Walusia, odbywającego w RPA karę więzienia za zabójstwo w 1993 r. czarnoskórego lidera partii komunistycznej).

RPO Janusz Kochanowski bronił swobody zbiórek

Bodnar przypomniał, że śp. Janusz Kochanowski prowadził sprawę funkcjonowania ówcześnie obowiązującej ustawy z 15 marca 1933 r. o zbiórkach publicznych - na kanwie problemów Fundacji Wielka Orkiestra Świątecznej Pomocy z uzyskaniem zezwolenia na publiczne licytacje. W wystąpieniu z 2009 r. do MSWiA Kochanowski krytykował zasady wydawania pozwoleń na zbiórkę publiczną. Utrudniało to funkcjonowanie organizacji charytatywnych i godziło w beneficjentów zbiórek. Ówczesny RPO postulował też przyjęcie nowych regulacji ułatwiających zbiórki - podkreślił Bodnar.

Postulaty te oczekiwały na realizację przeszło pięć lat. Obowiązująca ustawa z 14 marca 2014 r. o zasadach prowadzenia zbiórek publicznych dotychczasowe pozwolenia zastąpiła zgłoszeniami ich prowadzenia. Pozostawiła zaś ministrowi możliwość zablokowania rozpoczęcia zbiórki w określonych prawem sytuacjach.

„Podjęte przez mojego poprzednika działania nie były przypadkowe” - podkreślił Bodnar. Organizacja zbiórek publicznych i udział w nich stanowi bowiem formę zrzeszania się w celu realizacji określonego celu - tym samym należy uznać, iż znajduje się pod ochroną art. 12 Konstytucji RP. Rolą państwa powinno być przyjęcie przepisów, które maksymalnie zapewniają realizację tej formy wolności.

To powrót do krytykowanych rozwiązań

- „W związku z powyższym, z zaniepokojeniem przyjąłem informacje o procedowanym obecnie projekcie ustawy o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia zbiórek publicznych, który w swoich założeniach, ma stanowić przynajmniej częściowy powrót do poprzednich, krytykowanych rozwiązań” - napisał RPO. Ocenił, że praca jego poprzednika w dużej mierze zostanie zmarnowana, gdyby obecny projekt stał się prawem.

Bodnar wskazał, że przez blisko cztery lata obowiązywania obecne przepisy nie budziły kontrowersji, co dowodzi ich skuteczności. Według niego prace legislacyjne, podjęte w reakcji na pojedynczy przypadek budzącej wątpliwości zbiórki publicznej – zwłaszcza zakres zmian, drastycznie rozszerzający kompetencje nadzorcze ministra ds. administracji publicznej - wydają się zatem nieuzasadnione. Już spotkały się one z istotnym sprzeciwem organizacji prowadzących zbiórki.

Projekt może naruszać zasady Konstytucji

Analiza wskazuje, że poszczególne propozycje mogą naruszać normy konstytucyjne, w szczególności art. 2 i art. 78 Konstytucji RP - napisał Bodnar. Za szczególnie groźne dla wolności organizowania zbiórek publicznych uznał przyznanie ministrowi znacznej swobody w przerywaniu już trwającej zbiórki publicznej. Jest to połączone z kompetencją do zastępczego wyznaczania celu, na jaki mają zostać przeznaczone zebrane już środki.

- „Prowadzi to do podważenia niezwykle ważnej zasady ukształtowanej w obecnie obowiązującej ustawie, że wszelkie wątpliwości odnośnie do celów zbiórki, czy też podmiotu prowadzącego zbiórkę, powinny być wyjaśnione na wstępnym etapie – zanim jeszcze zbiórka będzie mogła się rozpocząć” - wskazał RPO. Jego zdaniem autor projektu nie ustrzegł się licznych błędów, które powodują, że zakładane nim cele nie zostaną osiągnięte. - „Jedynym skutkiem przyjęcia proponowanych regulacji może być konflikt na linii władze publiczne – organizatorzy/uczestnicy zbiórek i - będący jego efektem - spadek zainteresowania tego rodzaju formą zrzeszania się” - głosi list.

RPO podkreślił, że obok dotychczasowych przesłanek odmowy zamieszczenia informacji o zgłoszeniu zbiórki na portalu zbiórek publicznych, minister będzie mógł de facto uniemożliwić jej przeprowadzenie także wtedy, gdy uzna, że cel zbiórki „byłby sprzeczny z zasadami współżycia społecznego lub naruszał ważny interes publiczny”. Oznacza to w praktyce powrót do – znanej z uprzednio obowiązującej i krytykowanej ustawy z 1933 r. – uznaniowości rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczalności zbiórki publicznej – uznał Bodnar.

Jednoznacznie negatywnie ocenił też inny zapis projektu: o możliwości dokonania ponownej, i w dowolnym momencie, kontroli celu zbiórki na podstawie przesłanek, których spełnienie było już przedmiotem zakończonego pozytywnie badania.

Według Adama Bodnara natychmiastowa wykonalność decyzji o wykreśleniu zbiórki z portalu oznacza, że już z dniem wydania decyzji (a nie jej doręczenia) dojdzie do faktycznego wykreślenia. Tym samym już z chwilą organizator zbiórki straci podstawę zbierania pieniędzy. Będzie on zmuszony do bieżącego śledzenia portalu zbiórek by upewnić się, że nadal może prowadzić zbiórkę - inaczej narazi się na odpowiedzialność wykroczeniową.

RPO podkreślił, że z uwagi, iż organizowanie i udział w zbiórce publicznej określić należy jako formę zrzeszania się, wprowadzanie ograniczeń tej wolności należy oceniać przez pryzmat art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Niezbędne jest wykazanie, że wprowadzane ograniczenia spełniają warunek proporcjonalności i są konieczne w demokratycznym państwie.

Na koniec RPO spytał ministra, czy do MSWiA docierały sygnały kwestionujące obecną ustawę. Poprosił też o wskazanie, czy oprócz wzbudzającej wątpliwości zbiórki na rzecz J. Walusia, znane są inne zbiórki, które w ocenie ministra wymagają nowelizacji przepisów. Ponadto Adam Bodnar chce wiedzieć, czy rozważano - a jeśli nie, to dlaczego - inne rozwiązania umożliwiające zwiększenie skuteczności obecnej dziś w ustawie kontroli prewencyjnej. RPO wymienił np. wydłużenie terminu na wydanie decyzji o odmowie zamieszczenia informacji o zgłoszeniu zbiórki publicznej